科学分担好农民工市民化各项成本

    作者：省社科院农村发展研究所副所长　张立冬

　　加快推进农民工市民化进程，为全国提供可复制、可推广的经验和模式，是江苏作为国家新型城镇化试点省份的重要职责。推动农民工市民化，成本问题首当其冲，直接关系到我省城镇化率能否在“十三五”末达到试点目标。建立健全市民化成本分担机制已成为共识，但在实际推进过程中需要统筹协调好五大关系。

　　短期一次性公共成本支出与长期连续性成本支出。在政府承担的公共成本支出中，既包括短期一次性投入，也包括长期连续支出。据国务院发展研究中心“促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程的研究”课题组的分析，短期内政府需要提供的主要是与随迁子女的教育和保障性住房有关的支出，且主要集中在农民工进城的前五年；相对而言，低保、妇幼保健、各种优抚和救助以及社会管理费用等支出则将从农民工成为市民开始，支出的连续性很长甚至农民工一生的时间。

　　处理好短期一次性成本支出与长期连续性成本支出的关系，关键是政府在发挥公共投入引导作用的基础上，充分发挥市场机制，扩大对社会资本的开放领域，打开企业、民间资本的进入通道，重点解决市政、医院、学校和保障性住房等短期支出，通过构建多元化的投入机制实现政府短期一次性公共投入的平滑分摊。

　　即期账面公共成本支出与远期实际公共支出。在农民工市民化公共支出成本中，存在即期仅为账面支出而远期为实际支出的成本，最典型的是养老金。这一公共支出特点不但当前政府不需要增加成本，反而可以增加社会统筹部分的基金，有助于减轻当前政府的养老压力。

　　处理好即期账面公共成本支出与远期实际公共支出的关系，关键是：一要将针对养老金等远期支付的项目纳入中长期财政预算框架，建立可持续的财政保障机制。二要监督企业按时足额缴纳农民工社保费用，加快建立城乡居民统一的养老保险制度，并完善各项社保制度之间的转移续接。

　　中央与地方以及省内各级政府公共成本分担。据第六次人口普查显示，我省外来农民工居住在城镇的有918.6万。其中，省外农民工规模达到445.6万。庞大的省外农民工规模决定了必须要构建中央和地方共同分摊的农民工市民化公共成本分担机制，同时省内的农民工规模也决定了必须要构建省级政府与省内各级政府之间的成本分担机制。

　　处理好中央与地方以及省内各级政府公共成本分担的关系，关键是：一要厘清中央、省政府与省内各级政府之间的成本分担界限。二是按照财权与事权匹配的原则，建立财政转移支付同农业转移人口市民化相挂钩的制度，积极争取中央财政的结构性补助。三是建立以流入地为主承担就业培训和随迁子女义务教育成本的制度，中央财政对农民工的就业补贴及其子女的义务教育经费应按照常住地进行拨付。

    流入地和流出地政府公共成本分担。从农民工流向结构来看，外来农民工主要集中在苏南地区，苏南地区外来农民工中40%来自于省内。对于苏中和苏北而言，本省户籍农民工分别占到外来农民工总数的72%和88%。整体而言，省内外农民工主要分布在经济较为发达的苏南和苏中地区。上述农民工流向结构特征，决定了必须要建立流入地与流出地政府公共成本分担机制。

　　处理好流入地和流出地政府公共成本分担的关系，关键是要充分利用好“人地挂钩”政策，构建城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量相挂钩的机制。其中，省内各区县城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，省内地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩，同时在全国范围内探索流入省和流出省之间建立土地指标的增减挂钩机制。

　　成本分担责任和成本分担能力。住房成本是农民工市民化个人成本中占比最大且阻碍作用最为显著的部分。破题之策，在充分发挥市场机制的基础上，要充分利用政府的有形调控之手提高农民工市民化成本的承担能力。

　　处理好成本分担责任和成本分担能力的关系，一要推进土地制度改革，变“权”为“利”，实现农民工“带资入城”。核心是要建立城乡统一的土地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地“两种产权、一个市场”。二要优化农民工落户的城镇空间结构。结合供给侧结构性改革的推进，全面放开建制镇和中小城市落户限制，将三四线城镇去库存与农民工市民化有机统一。三要逐步将满足条件的农民工中的低收入群体纳入到城镇住房保障政策享受范围，将住房公积金制度实施范围逐步扩大到农民工。要积极探索形成以公共租赁住房为主要保障方式的租售并举的新型住房保障制度，积极开展共有产权住房试点并逐步推进。